Reforma territoriale: Efikasitet apo instrument politik? Një analizë krahasuese Shqipëri–Danimarkë

Nga Blerim Vakaj

Kur flasim për reformën administrativo-territoriale duhet të kemi parasysh se po flasim për një reformë që duhet të sjellë më shumë përfitime për vendin, më shumë avantazhe, zhvillim të demokracisë dhe rritje të produktivitetit në qeverisje. Ndryshe nga qasja e zakonshme në vendin tonë, ku reformat administrativo-territoriale shpesh shihen si instrumente për përfitime politike apo zgjedhore.

Përvojat europiane të një sërë vendesh tregojnë se vendet “e vjetra” të BE-së, në këtë aspekt, kanë ndjekur reforma konsoliduese për arsye të efikasitetit ekonomik, ndërsa në Europën Lindore, pas viteve ’90, u vu re një prirje drejt fragmentimit, si reagim ndaj centralizimit të periudhës komuniste dhe si shprehje e kërkesës për më shumë demokraci lokale. Këtë e kemi parë edhe në vendin tonë, ku pas vitit 1991, me kalimin në sistemin pluralist, u krijua administrata vendore me bashki (zonat urbane) dhe komuna (zonat rurale), që i përgjigjeshin realitetit të krijuar dhe faktorëve ekonomikë e socialë të kohës. Gjithashtu, u krijua një ndarje me numër më të madh njësish administrativo-territoriale. Kjo ndarje u konsolidua me ligjin për pushtetin vendor në vitet 1990–2000 dhe funksionoi për një periudhë të gjatë.

Por me reformën e vitit 2014, e cila hyri në fuqi në vitin 2015, u shkrinë komunat, u reduktua numri i njësive vendore dhe u krijuan 61 bashki të reja të zgjeruara, nga më shumë se 370 njësi të mëparshme të qeverisjes vendore.

Analiza e këtyre të dhënave ngre një pyetje thelbësore: pse në fazën e hershme të demokratizimit mbizotëroi decentralizimi, ndërsa më vonë u ndërmor një reformë që rriti përqendrimin e qeverisjes vendore?

Për të qenë të drejtë në analizë dhe në propozimet për reformën administrativo-territoriale, duhet theksuar se ajo duhet të mbështetet në disa parime dhe tregues kryesorë, si faktorët ekonomikë, socialë, politikë, demografikë, etnografikë, historikë dhe infrastrukturorë. Ndarja ose bashkimi i njësive vendore duhet t’u përgjigjet këtyre faktorëve, duke siguruar një balancë të tyre në çdo rast konkret. Qëllimi i reformës duhet të jetë krijimi i një qeverisjeje më demokratike, më të drejtë, me më shumë pavarësi dhe eficiencë në përdorimin e burimeve ekonomike dhe buxhetore, si dhe rritja e kapaciteteve për vetëfinancim të projekteve publike vendore.

Nëse duam të gjejmë një nga rastet më të suksesshme në Evropë, konsiderohet reforma territoriale e vitit 2007 në Danimarkë. Ajo konsistoi në reduktimin e numrit të komunave dhe krijimin e rajoneve më të mëdha administrative, duke synuar përfitime nga ekonomia e shkallës dhe specializimi.

Karakteristikat kryesore të reformës daneze përfshijnë:

• transferim të qartë kompetencash te njësitë vendore
• rritje të kapacitetit profesional dhe administrativ
• koordinim të fortë ndërmjet nivelit qendror dhe vendor
• fokus në efikasitet dhe cilësi shërbimi

Ajo na tregon jo vetëm se si duhet ndërtuar një reformë, por edhe se si duhet të nxitet dhe të zbatohet ajo. Zbatimi i reformës territoriale në Danimarkë filloi me një fazë të bashkimeve “vullnetare” të bashkive, ku u rekomandua një madhësi optimale prej 30,000 banorësh dhe një minimum i detyrueshëm prej 20,000. Bashkitë më të vogla u detyruan të bashkoheshin ose të hynin në forma bashkëpunimi ndërbashkiak. Procesi u shoqërua me negociata intensive dhe deri në vitin 2005 pothuajse të gjitha bashkitë kishin gjetur zgjidhje, ndërsa rastet e mbetura u trajtuan përmes ndërhyrjes së qeverisë dhe referendumeve lokale. Edhe pse formalisht vullnetar, procesi u mbështet nga stimuj dhe presion institucional, duke çuar në krijimin e shpejtë të një strukture të re territoriale.

Paralelisht, qeveria përgatiti kuadrin e gjerë ligjor për zbatimin e reformës në vitin 2007, duke përfshirë ndryshimet në strukturë, kompetenca dhe financim.

Ndërkohë, në vendin tonë diskutohet për reformën territoriale, por mungon një angazhim serioz konkret për bashkime vullnetare apo për zhvillimin e referendumeve. Diskutimet nuk janë të hapura në mënyrë të mjaftueshme as me grupet e interesit dhe as me studiues të mirëfilltë, ku duhet të përfshihen specialistë të fushave të ndryshme që preken nga kjo reformë, si juristë, ekonomistë, punonjës socialë, historianë dhe etnografë.

Një analizë krahasuese midis Shqipërisë dhe Danimarkës nxjerr në pah një sërë dallimesh thelbësore strukturore, institucionale dhe funksionale.:

• Së pari, në aspektin e kapacitetit institucional, Danimarka kishte një administratë të konsoliduar përpara reformës, ndërsa Shqipëria u përball me dobësi strukturore që e kufizuan efektivitetin e saj.
• Së dyti, në lidhje me autonominë financiare, njësitë vendore në Danimarkë kanë një nivel më të lartë pavarësie fiskale, ndërsa në Shqipëri varësia nga buxheti qendror mbetet e lartë.
• Së treti, për sa i përket perceptimit publik, reforma daneze u pranua si një mjet për përmirësimin e shërbimeve, ndërsa në Shqipëri perceptimi mbetet si reform me prapaskenw elektorale.
• Së katërti, procesi i zbatimit në Danimarkë ishte i mirëstrukturuar dhe i mbështetur nga konsensus politik relative dhe integrimi I vendimarrjes popullore, ndërsa në Shqipëri reforma ishte si një proces arbitrat politik

Propozime që nuk duhet të mbeten në harresë në debatin mbi reformën administrativo-territoriale

Propozimet që parashtrohen konsistojnë në riorganizimin administrativo-territorial mbi bazën e një fashe të përcaktuar demografike, duke marrë si referencë modele të suksesshme si rasti i Danimarkës. Një qasje e tillë synon të rrisë funksionalitetin institucional dhe qëndrueshmërinë e kapaciteteve administrative në nivel vendor.

Ndarja duhet të mbështetet gjithashtu në kritere ekonomike, me qëllim garantimin e një balancimi të qëndrueshëm të vetëfinancimit. Reforma nuk duhet të ndjekë modelin e vitit 2014, i cili krijoi diferenca të theksuara midis bashkive, ku disa disponojnë burime financiare të krahasueshme me institucione qendrore, ndërsa të tjera funksionojnë me kapacitete të kufizuara, të ngjashme me ish-komunat. Në këtë kuptim, reforma duhet të synojë jo vetëm rritjen e performancës institucionale, por edhe sigurimin e një shpërndarjeje më të drejtë të burimeve financiare.

Gjithashtu, ky riorganizim nuk duhet të bazohet ekskluzivisht në kritere numerike, edhe pse demografia mbetet një faktor kyç. Ndarja territoriale duhet të harmonizohet me historikun e rajoneve, identitetin lokal dhe veçoritë etnografike e kulturore, duke siguruar një ekuilibër midis efikasitetit administrativ dhe kohezionit social-kulturor. Në këtë mënyrë, reforma kontribuon njëkohësisht në përmirësimin e qeverisjes dhe në ruajtjen e diversitetit kulturor dhe trashëgimisë historike të rajoneve.

Në përfundim, analiza krahasuese tregon se suksesi i reformave administrativo-territoriale nuk varet vetëm nga madhësia e njësive vendore, por nga ndërthurja e efikasitetit ekonomik, decentralizimit real dhe legjitimitetit demokratik. Përvoja e vendeve të BE-së, veçanërisht e Danimarkës, dëshmon se reformat e qëndrueshme kërkojnë konsensus të gjerë politik dhe përfshirje aktive të aktorëve lokalë në procesin vendimmarrës.